Parecer nº 153 de 2025

Da Comissão de Urbanismo e Obras Públicas, Parecer ao Projeto de Lei Ordinária Nº 043/2025, de iniciativa do Poder Executivo, Mensagem Nº 045 de 25 de junho de 2025, que “Autoriza a abertura de crédito adicional especial na importância de R$ 754.893,20 (setecentos e cinquenta e quatro mil, oitocentos e noventa e três reais e vinte centavos).” (reajuste do Contrato Nº 201/2024 - referente a revitalização da Avenida Horácio Klabin)

I – RELATÓRIO
Submete-se à análise desta Comissão, o Projeto de Lei Ordinária encaminhado pelo
Poder Executivo através da mensagem 045/2025, o qual versa sobre abertura de Crédito
Adicional Especial no montante de R$754.893,20 (setecentos e cinquenta e quatro mil
oitocentos e noventa e três reais e vinte centavos), referente ao pedido de reajuste
contratual (reajuste em sentido estrito) formulado pela empresa PGC ENGENHARIA DE
OBRAS LTDA, contratada para execução da obra pública de revitalização da Avenida
Horácio Klabin, no âmbito do contrato 201/2024 - fruto da concorrência eletrônica
03/2024 - firmado com a Administração Pública.
O pleito de reajuste fundamenta-se no fato de ter decorrido mais de um ano desde a
apresentação do orçamento, o que em tese, de acordo com a cláusula 8ª do contrato
administrativo, daria à Contratada, o direito ao reajuste pelo INCC (Índice Nacional de
Custo de Construção) do saldo contratual remanescente.
A análise em questão considerará os seguintes aspectos: (a) o impacto do atraso na
execução da obra sobre o saldo contratual remanescente; (b) a ausência de informações
claras e suficientes sobre o processo licitatório e as medições realizadas; e (c) a
inexistência de planejamento orçamentário e fiscal por parte do Poder Executivo, o que
demandaria a abertura de crédito adicional para suportar o reajuste pretendido.
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II – FUNDAMENTAÇÃO
II.I Do impacto do atraso na execução da obra.
Nos termos do art. 134 da Lei nº 14.133/2021, o reajuste contratual é assegurado para
preservar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, sendo aplicado sobre parcelas
ainda não executadas, com base em índices oficiais previamente definidos, senão
vejamos.
Art. 134. Os preços contratados serão alterados, para mais ou para menos, conforme o
caso, se houver, após a data da apresentação da proposta, criação, alteração ou extinção
de quaisquer tributos ou encargos legais ou a superveniência de disposições legais, com
comprovada repercussão sobre os preços contratados.
Ainda, o art. 25, §7º do mesmo diploma legal estabelece a obrigatoriedade de se
estabelecer no edital do processo licitatório, a previsão expressa do índice de
reajustamento de preço:
Art. 25. O edital deverá conter o objeto da licitação e as regras relativas à convocação,
ao julgamento, à habilitação, aos recursos e às penalidades da licitação, à fiscalização e
à gestão do contrato, à entrega do objeto e às condições de pagamento.
{...}
§ 7º Independentemente do prazo de duração do contrato, será obrigatória a previsão
no edital de índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do
orçamento estimado e com a possibilidade de ser estabelecido mais de um índice
específico ou setorial, em conformidade com a realidade de mercado dos respectivos
insumos.
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Quanto ao prazo para que se conceda tal benefício, o art. 135, §4º, da Lei de Licitações
dispõe expressamente que deverá ser observado o princípio da anualidade para a
concessão do reajuste:
Art. 135. Os preços dos contratos para serviços contínuos com regime de dedicação
exclusiva de mão de obra ou com predominância de mão de obra serão repactuados
para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, mediante demonstração analítica
da variação dos custos contratuais, com data vinculada:
{...}
§ 4º A repactuação poderá ser dividida em tantas parcelas quantas forem necessárias,
observado o princípio da anualidade do reajuste de preços da contratação, podendo
ser realizada em momentos distintos para discutir a variação de custos que tenham sua
anualidade resultante em datas diferenciadas, como os decorrentes de mão de obra e
os decorrentes dos insumos necessários à execução dos serviços.
Deste modo, fora inserido no contrato administrativo firmado entre a postulante e o
Município, a cláusula oitava, a qual dispõe sobre o reajuste em sentido estrito.
Vejamos então a disposição contratual:
Neste interim, a priori, vejamos que, no que tange a legalidade estrita, é possível a
concessão de reajuste do saldo remanescente atinente ao contrato, pelo índice
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estabelecido pelo INCC, devendo ser observado, ainda, o princípio da anualidade da
apresentação do orçamento.
Contudo, no presente caso, em que pese haver a possibilidade jurídica da concessão do
reajuste, uma vez que se encontra previsto no instrumento editalício e na legislação
atinente a matéria, deve-se ainda, analisar as peculiaridades e características do caso
concreto.
Na presente situação, o atraso na execução e atraso no início da obra resultou na
ampliação do saldo contratual remanescente sobre o qual incidiria o reajuste. Tal
circunstância, contudo, não pode ser utilizada como fundamento para majorar o valor
do contrato, sob pena de se premiar a ineficiência e inadimplemento contratual da
Contratada.
Sobre o tema, o Tribunal de Contas da União-TCU, em diversos julgados, tem se
posicionado no sentido de que o reajuste não pode ser utilizado para compensar
atrasos ou falhas na execução da obra.
Destaca-se o Acórdão nº 2622/2013 – Plenário, que afirma:
“O reajuste contratual deve observar os limites legais e contratuais, não podendo ser
utilizado como instrumento para recomposição de prejuízos decorrentes de atrasos ou
má gestão da execução contratual. ”
Permitir que seja concedido o reajuste nos casos em atraso da obra por parte da
Empresa, seria incentivar a Contratada a descumprir o cronograma de execução, uma
vez que, quanto maior fora a demora para que se conclua a obra, maior será o saldo
residual sob o qual incidirá o reajuste.
No caso em testilha, o contrato administrativo referente a obra em questão fora
assinado no mês de julho de 2024, sendo estabelecido o prazo 12 (doze) meses para a
sua execução. No entanto, a ordem de serviço autorizando o início das obras somente
fora emitida pela prefeitura em data 28/01/2025. Assim, decorreram-se praticamente
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8 (oito) meses desde o início das obras até o presente momento e, caso fosse seguido o
cronograma execução, a obra estaria em vias de conclusão, de modo que o saldo
remanescente sob o qual incidira o reajuste, seria consideravelmente inferior ao que o
Poder Executivo pretende conceder à contratada.
Todavia, em que pese não constar nos autos do processo administrativo referente ao
processo licitatório uma medição atualizada da obra, é facilmente verificável - até
mesmo aos olhos dos mais leigos e sem conhecimento técnicos de engenharia - que a
obra se encontra, ainda, em fase inicial.
Em uma simples caminhada pela Avenida Horácio Klabin, percebe-se o cenário
calamitoso instalado em face da inexecução da obra, mais assemelhado a um campo de
guerra, do que uma obra de “revitalização”, o que deveras vem causando um prejuízo
imensurável aos comerciantes que possuem o seu estabelecimento instalado na
principal avenida da Cidade, a qual deveria favorecer os comerciantes em razão da sua
localização, mas ao contrário disto, os vem prejudicando.
Se de um lado não se pode premiar a contratada pelo atraso ou descumprimento do
contrato, também não há de se permitir que a falta de gestão do Poder Executivo
implique em um demasiado dispêndio de recursos públicos.
Conforme narrado acima, o contrato administrativo firmado entre a empresa PGC
ENGENHARIA DE OBRAS LTDA e o Município de Telêmaco Borba fora assinado no mês
de julho de 2024, sendo que, caso houvesse prontamente a expedição da Ordem de
Serviço para o início da obra - considerando o prazo de 12 (doze meses) previsto no
edital e no contrato administrativo – a obra já estaria finalizada, não havendo a
necessidade de que fosse realizado o referido reajuste, o que implicaria na economia
do valor R$754.893,20 (setecentos e cinquenta e quatro mil oitocentos e noventa e
três reais e vinte centavos).
Destarte, vejamos que a conduta omissiva da Administração Pública em não proceder
com a devida fiscalização da obra, permitindo, assim, que a empresa contratada
descumprisse com o cronograma de execução, gerou uma lacuna para que esta pudesse
solicitar o reajuste em questão.
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Igualmente, o já mencionado atraso na expedição da ordem de serviço para a execução
da obra, demonstrou uma atitude antieconômica por parte da Gestão anterior, ferindo,
assim, o princípio da economicidade que rege os atos da Administração Pública.
Sendo assim, muito embora haja a possibilidade legal do reajuste contratual, no
presente caso, a fim de evitar eventual enriquecimento indevido, nos termos da
jurisprudência emanada pelo Tribunal de Contas da União – Acórdão 2622- entende-se
pela impossibilidade da sua concessão¸ em razão do evidente descumprimento
contratual por parte da empresa PGC ENGENHARIA DE OBRAS LTDA, a qual não se
ateve ao cronograma de execução da obra, implicando, assim, no aumento do saldo
remanescente sob o qual incidiria o reajuste.
II.II Da Ausência de Informações Claras Sobre o Processo Licitatório e Medições da
Obra.
A instrução processual não contém elementos suficientes para aferir a regularidade do
reajuste postulado, uma vez que não há registros atualizados das medições realizadas
ou boletins de acompanhamento da obra.
Tal ausência compromete a transparência e a legalidade do procedimento, violando os
princípios da publicidade, da motivação e do controle dos atos administrativos,
conforme previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021.
Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da
probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia,
da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento
objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da
proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional
sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de
1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
A respeito disto, o TCU, por meio do Acórdão nº 325/2007 – Plenário, já alertou para a
necessidade de documentação clara e precisa nos processos de reajuste:
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“A ausência de medições e registros adequados compromete a verificação da
conformidade contratual e pode ensejar a nulidade do ato de concessão de reajuste. ”
Cabe frisar, que até mesmo o parecer jurídico emitido pela IBAM (Instituto Brasileiro de
Administração Municipal) a pedido desta Casa, asseverou que a análise seria adstrita a
uma análise geral e abstrata acerca da possibilidade jurídica do pedido em razão da
ausência de informações adequadas sobre o caso concreto.
Vejamos que para que fosse possível fazer a análise correta do projeto de lei, que visa a
abertura de um crédito adicional para fazer frente ao pagamento da obra em questão,
seria necessário ao menos ser informado à esta casa legislativa, a situação fática da obra,
devendo o aludido procedimento vir acompanhado das medições atualizadas realizadas
pelo fiscal do contrato.
No entanto, a única medição que se encontra presente no procedimento administrativo,
fora realizada no mês de março do corrente ano, não se tendo informações adequadas
acerca do panorama atual da obra. De modo, que se torna prejudicada a análise acerca
do saldo remanescente do qual incidiria o reajuste.
De outro Norte, em que pese não haver mediação ou boletins atualizados de
acompanhamento de obra, o atraso na sua execução é de conhecimento público e
notório, conforme já mencionado linhas acima.
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Assim, demonstra-se indispensável a elaboração de um relatório, ou instrumento
congênere, que demonstre efetivamente quem deu causa ao atraso na execução da
obra, no intuito de auferir eventual responsabilidade – tanto administrativa, quanto civil – e, somente assim, verificar se há ou não, o direito da Contratada em haver o reajuste
contratual.
II.III Da ausência de planejamento orçamentário e fiscal
A concessão do reajuste implicaria em um aumento de despesa pública, sem que haja
previsão orçamentária suficiente para suportá-la, sendo necessário, para tanto, a
abertura de um crédito adicional especial, o qual pretende ser criado por intermédio do
Projeto de Lei encaminhado à esta casa, através da mensagem de nº 045/2025.
A Lei nº 14.133/2021 exige que toda contratação esteja compatível com o plano de
contratações anual e com a lei orçamentária vigente.
Já o art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) determina que a criação ou aumento
de despesa deve estar acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro
e da indicação da fonte de custeio.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete
aumento da despesa será acompanhado de:
I - Estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em
vigor e nos dois subsequentes;
II - Declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Vejamos que o Projeto de Lei indica qual será a fonte de custeio, a qual decorre de uma
operação de crédito junto à Caixa Econômica Federal na modalidade FINISA, contudo,
não vem acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro,
implicando em flagrante descumprimento ao inciso I, do supracitado dispositivo legal.
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Na mesma linha, não consta também, a declaração do ordenador de despesa
mencionada no inciso II. Isto porque, a abertura do crédito adicional não guarda
compatibilização com a LDO, PPA e LOA, sendo necessário, no mesmo Projeto de Lei,
de forma totalmente genérica, alterar as metas financeiras estipuladas nas referidas
legislações, o que evidencia a falta de planejamento e organização contábil-financeira
por parte da Administração Pública.
A necessidade de abertura de crédito adicional, sem o devido respaldo legal e sem
comprovação de excesso de arrecadação ou anulação de despesa, configura afronta
direta aos preceitos da responsabilidade fiscal.
O TCU, no Acórdão nº 1923/2015 – Plenário, reforça:
“A ausência de planejamento orçamentário e financeiro para suportar reajustes
contratuais pode configurar infração à LRF e ensejar responsabilização dos gestores. ”
Destarte, a abertura do crédito adicional especial está em dissonância com o
entendimento adotado pelo Tribunal de Contas da União no que concerne as
boas práticas da contabilidade pública e gestão econômico-financeira.
III – CONCLUSÃO
Diante do exposto, este relator manifesta-se pela inviabilidade da concessão
do reajuste contratual diante da aparente inadimplência contratual da Empresa
ora contratada, a qual não se atentou ao cronograma de execução da obra, bem
como, pela impossibilidade da Abertura do Crédito Especial, uma vez que
encontra-se em desacordo com a boa prática contábil estabelecida pelo TCU e,
ainda, pela inexistência de gestão Orçamentária e Financeira por parte da
Administração Pública, recomendando ainda:
1. A reavaliação técnica do cronograma de execução da obra e apuração das
causas do atraso;
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2. A complementação da instrução processual com documentos que comprovem a
regularidade da licitação e das medições realizadas;
3. A elaboração de estudo de impacto orçamentário-financeiro, caso se pretenda
nova análise do pedido, observando-se os limites da Lei de Responsabilidade
Fiscal e da Lei nº 14.133/2021.
Sem o cumprimento dos requisitos legais e técnicos, a concessão do reajuste
poderá configurar infração administrativa e fiscal, comprometendo a legalidade
e a responsabilidade da gestão pública.
É o parecer.
Encaminhamos o presente Projeto de Lei ao Plenário, a fim que seja analisado
e votado pelos nobres vereadores.


Telêmaco Borba,25 de setembro de 2025


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Hamilton Aparecido Machado – PRESIDENTE


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Paulo Cesar de Oliveira – RELATOR Edegnaldo Rodrigues de Lima - VOGAL